Ledtiderna för miljöprövning kan kortas

Bakgrund

Kommersiell täktverksamhet

Skogsföretagen behöver kontinuerligt anlägga nya skogsbilvägar och underhålla befintliga, för att kunna förse skogsindustrin med virke. Det kräver att man öppnar bergtäkter, där material bryts och krossas. De stora anläggningsföretagen i Sverige, t.ex. NCC och Skanska, anlägger allmänna vägar på uppdrag av Trafikverket, men använder även täktmaterialet till framställning av betong vid byggnation av bostäder.

Kommersiell täktverksamhet måste alltid föregås av en miljöprövning, vilket görs av särskilda miljöprövningsdelegationer.

Beslutande myndigheter

Sverige har 12 miljöprövningsdelegationer (listade nedan). Efter ett regeringsbeslut 2011 slogs flera av de ursprungliga myndigheterna ihop och många omfattar i dag två län.

• Luleå (Norrbottens län)
• Umeå (Västerbottens län)
• Härnösand (Västernorrlands och Jämtlands län)
• Falun (Dalarnas och Gävleborgs län)
• Örebro (Örebro och Värmlands län)
• Uppsala (Uppsala, Västmanlands och Södermanlands län)
• Stockholm (Stockholms län)
• Linköping (Östergötlands och Jönköpings län)
• Göteborg (Västra Götalands län)
• Kalmar (Kalmar och Kronobergs län)
• Halmstad (Hallands län)
• Malmö (Skåne och Blekinge län)

Vem gör vad?

Rent praktiskt handlägger länsstyrelsen tillståndsansökan om täkt på uppdrag av och i dialog med Miljöprövningsdelegationen (MPD). MPD (sakkunnig och ordförande) fattar sedan beslut om tillstånd eller avslag. Varje MPD är självständiga myndigheter direkt under regeringen, utan direkt samordning sinsemellan.

Tre typer av tillstånd

Det finns tre täktslag och typer av täktansökningar:

• Ny täkt. En helt ny täkt och ansökan. Miljöprövningen startar från noll.
• Fortsatt täkt. Den sökande vill fortsätta täkt inom det gällande tillståndet avseende geografi och antal ton. Ofta har här tiden löpt ut i det ursprungliga tillståndet.
• Utvidgad täkt. Här vill den sökande utvidga täkten, antingen inom befintligt brytområde (till exempel bryta djupare) eller geografiskt.

Ledtider i miljöprövningen

Miljöutskottet i Sveriges riksdag uttalade den 18 maj 2017 att tillståndsprocesserna inom miljölagstiftningen borde förenklas och förkortas. Riksdagen fattade i maj 2017 ett beslut med samma innebörd. 

Långa ledtider i miljöprövningen av täkter riskerar att försämra förutsättningarna för företagande, i synnerhet på landsbygden. Även miljön kan påverkas negativt i form av ökade utsläpp. För skogsnäringen sänker långa ledtider effektiviteten genom att planeringen och leveranserna försvåras.

Syftet med projektet har varit att:

• identifiera potentialer för en effektivare miljöprövning.
• inspirera miljöprövningsdelegationer att lära av varandra.
• identifiera orsaker till (ibland mycket) långa ledtider vid miljöprövning av bergtäkt.

Metod

I projektet har miljöprövningen för samtliga täkttillstånd i Sverige 2016 utvärderats när det gäller ledtider, noggrannhet, lager och potentialer till kortare ledtider. Ledtid avser tiden från tillståndsansökan till beslut i första instans. Överklagandeprocesser ingår ej i projektet. Dessutom studerades tre MPD i en fördjupning avseende möjliga miljökonsekvenser.

Tre MPD valdes ut
Tre miljöprövningsdelegationer valdes ut för att studera eventuella miljökonsekvenser på grund av längre transport av täktmaterial orsakat av lång ledtid i miljöprövningen. Valet av MPD baserades på uppgifter om ledtid, lager och geografisk representation. De valda myndigheterna var:

• Härnösand. Valdes ut på grund av långa ledtider och stort lager.
• Malmö. Valdes ut på grund av långa ledtider.
• Linköping. Linköping har ett stort antal ärenden. 

Sökande intervjuades
Sökande av tillstånd i de tre utvalda miljöprövningsdelegationerna intervjuades per telefon – samtliga som fått beslut om avslag eller tillstånd 2016, samt de som hade ett öppet ärende februari 2017. Sex månader eller yngre ärenden undantogs, för att få bort eventuella sena ansökningar. Totalt intervjuades 150 personer.

Transportavstånd utreddes
Den ursprungliga tanken var att beräkna ökade utsläpp utifrån uppgifter om transportavstånd (km) och transporterad vikt (ton). Då vissa företag inte ville lämna ut dessa uppgifter valdes istället följande JA-/NEJ-fråga: ”Har ni för denna täkt fått ökade transportavstånd p.g.a. långsam miljöprövning?”.

Nytt begrepp: BOK
Under projektet bildades begreppet BOK (begäran om komplettering), som uttrycker noggrannheten i handläggningen. Vi har räknat följande händelser som en (1) BOK per ärende, och sedan summerat antal BOK per ärende:

• Begäran om komplettering av ansökan om täkttillstånd (ofta, men inte alltid, som ett formellt beslut, dvs. föreläggande)
• Begäran om komplettering i meddelande till sökande via brev, e-post eller telefon. 

Avstämning med MPD
Resultatet av studien stämdes av med samtliga 12 miljöprövningsdelegationer i Sverige, då möjlighet gavs att komplettera, förtydliga och lämna synpunkter.

Resultat och diskussion

Längre ledtider i söder
Norra och södra Sverige har tydliga skillnader i ledtid. Större befolkningstäthet och stora täkter nära städer är de två viktigaste förklaringarna som framförts till att södra Sverige har längre ledtider. Detta innebär att regeringens mål för ledtid bör kunna vara diversifierat och inte sättas som ett mål som gäller alla MPD.

 Figur 1. Rankning av ledtider (dagar) till beslut. Antal ärenden anges vid varje MPD på x-axeln. Här anges även genomsnittligt antal BOK per ärende.

Stora regionala variationer

Studien visar att det finns stora regionala variationer när det gäller ledtider i miljöprövningen. MPD Härnösand (Västernorrlands län och Jämtlands län) hade längst ledtider. Även i Skogforsks studie året innan (Skutin & Bergqvist, 2016) hade Härnösand mycket långa ledtider.

Bedömningen är att Härnösands långa ledtider orsakas av:

• En högre noggrannhet (d v s fler BOK) i den löpande miljöprövningen än övriga större miljöprövningsdelegationer i Sverige.
• Ett stort lager (landets största).
• Hög personalomsättning.

Skillnaden i ledtider blir tydlig om MPD Härnösand jämförs med MPD Falun (Dalarnas län och Gävleborgs län). De båda verkar inom ungefär samma naturgeografi, men Härnösands genomsnittliga ledtid är ändå fem gånger så lång som Faluns. 

Figur 2. Ledtider (dagar) till beslut, från norr till söder. Antal ärenden anges vid varje MPD på x-axeln. Limes N = Norrlandsgränsen.

Central koordinator behövs
Projektdeltagarna ser och uttrycker ett tydligt behov av en central koordinator som kan fördela ut ärenden på flera andra miljöprövningsdelegationer, när långa ledtider uppstår. Ett behov av tillskjutna resurser är t.ex. märkbart i fallet Härnösand, som under många år har lidit av långa ledtider, vilket haft negativa konsekvenser för täktverksamheten och de näringar som är beroende av materialet i Västernorrlands och Jämtlands län.

Förenklad ansökan för Fortsatt täkt och Utvidgad täkt
För ansökan om Fortsatt täkt är projektgruppens uppfattning (efter förslag från en MPD) att den sökande bör kunna komplettera en ursprunglig täktansökan. För en täkt som är uppåt 30 år gammal kan dock förändringar ha skett beträffande miljö och juridik som kräver en något större komplettering.

Beträffande Utvidgad täkt anser två MPD att myndigheten bör kunna utnyttja tidigare erfarenheter i form av till exempel bullermätningar och grundvattennivå. Även här kan täktens ålder inverka. 

Olika MPD arbetar olika

Det finns olika strategier och arbetssätt mellan olika miljöprövningsdelegationer i Sverige. På MPD Falun, som har kortast ledtid, startar man alltid med en analys av ansökan avseende t.ex. kvalitet, sökande och geografisk belägenhet. Därefter tas direkt ett beslut om vilka eventuella kompletteringar som krävs eller om ansökan kan bifallas. En stor del av handläggningen utförs av personal som har detta som enda arbetsuppgift. Denna process avses studeras mer ingående i kommande projekt.

MPD Härnösand arbetar enligt en annan rutin. I handläggningen ingår att alltid skicka ansökan på remiss (s.k. kompletteringsremiss) till utvalda myndigheter. Vidare har man som policy att alltid skicka en BOK till den sökande innan kompletteringsremiss. Här skiljer sig man sig från andra MPD. Härnösand har också ungefär samma ledtid och noggrannhet för Ny täkt och Utvidgad täkt. Erfarenheterna från andra MPD visar att tillståndsprövningen för Utvidgad täkt borde gå något fortare. 

Sammantaget visar studien att det skiljer kraftigt i handläggningstider mellan de olika miljöprövningsdelegationerna och att det finns stor potential till samordning och effektivisering (se tabell 1).

Tabell 1. Effektivitet per täktslag 2016

Lång ledtid ger större miljöpåverkan

I var tredje miljöprövning (inom de tre utvalda miljöprövningsdelegationerna) orsakar ledtiderna längre transportavstånd, enligt de intervjuade personerna. Figuren nedan visar hur många procent av de intervjuade som svarat ja på frågan ”Har den utdragna miljöprövningen lett till att ni fått ett längre transportavstånd?”.

En kortare ledtid skulle alltså kunna leda till lägre förbrukning av drivmedel, lägre avgasemission och en effektivisering av anläggningsprojekt. 

Figur 3. Andel miljökonsekvenser (längre transportavstånd) pga. långa handläggningstider.

Individuella skillnader 

Ledtiden per handläggare varierar mycket. På en MPD i norra Sverige var den största skillnaden mellan två handläggare som mest i genomsnitt 43 procent. I söder hade en MPD en spännvidd på från 161 till 725 dagar. Varför det ser ut så kan ha en rad orsaker – komplexitet i ärendet, handläggningsrutiner och individuella skillnader mellan handläggare. I de efterföljande avstämningarna framfördes även att de handläggare som arbetar endast med miljöprövning av täkter har högre produktivitet jämfört med handläggare som utför ett flertal olika arbetsuppgifter parallellt.

Figur 4. Ledtid per handläggare, norra Sverige 2016.

Figur 5. Ledtid per handläggare, södra Sverige 2016.

Största lagret och äldsta ärendet
Antal öppna ärenden (lager) inverkar kraftigt på genomsnittlig ledtid. Ärenden i lager stannar upp och åldras, vilket ger lång handläggningstid. Härnösand har Sveriges största lager och har haft mycket långa ledtider i mätningar två år i rad. I februari bestod Härnösands lager av 58 ärenden (se figur 6). Härnösand har även Sveriges äldsta ärende i lager, det sträcker sig tillbaka till slutet på 2013.

Figur 6. Antal öppna ärenden, feb 2017.

Synpunkter vid intervjuerna
Flera intervjuade uttalade att de långa ledtiderna hade stor påverkan på företagets verksamhet. Flest synpunkter uttrycktes från de intervjuade inom Härnösands område, t.ex:

• En handfull företag hade upplevt mycket stora problem med planering och leveranser, samt brist på täktmaterial i egen verksamhet.
• Flera täktägare uttryckte frustration över långa handläggningstider och tog upp betydelsen av detta för företagande och regional utveckling.
• I ett fall påtalades att transportavståndet förlängts med 65 km till följd av långa ledtider.
• Flera mindre företag, framförallt åkare och innehavare av täkter, uttryckte oro för möjligheten att fortsatt verka på sina mindre orter.

Slutsatser 

Ledtidernas orsaker

Det finns många faktorer som påverkar ledtiden: 

• Rutiner och policy i handläggningen. Rutinmässig begäran om komplettering samt  kompletteringsremisser är exempel på arbetssätt som bedöms ge långa handläggningstider.
• Andra arbetsuppgifter. Länsstyrelserna är organiserade på olika sätt. Vissa handläggare arbetar bara med handläggning av täktansökningar. Dessa blir väldigt effektiva. Andra kan ha flera olika arbetsuppgifter och tvingas bryta handläggningen ibland för att göra annat. När de kommer tillbaka måste de ibland uppdatera sig på ärendet, vilket tar tid.
• Ansökans kvalitet. En mycket bra ansökan ger oftast en kort ledtid. Ansökningar från personer och företag med liten erfarenhet löper större risk att drabbas av lång ledtid i handläggningen.
• Resurser. På mindre orter kan det ibland vara svårt att nyanställa handläggare.
• Lagerstorlek. Ett ärende som ligger i lager åldras, vilket förlänger handläggningstiden.
• Handläggarens erfarenhet. Många nyanställda handläggare slutar efter ett par år, för att gå vidare i karriären.
• Närhet till tätorter. Ju större befolkningstäthet, desto fler har synpunkter på täkten. I södra Sverige är dessutom vanligt med stora täkter nära stora städer.
• Antal inkommande ärenden.
• Personliga egenskaper hos handläggare. Det finns handläggare som är unikt skickliga.

Härnösand har vidtagit åtgärder
MPD Härnösand har under 2017 gjort en stor ansträngning för att försöka få ned lagret:

• Ett antal ärenden har lagts ut på länsstyrelsen i Östersund. 
• En tillfällig omorganisation av länsstyrelsen i Härnösand har gjorts för att kunna fördela ut ett stort antal ärenden på nya tillfälliga handläggare.

Projektets åtgärdsförslag
Följande åtgärder skulle ge effektivare och snabbare miljöprövningar av täkttillstånd, vilket i sin tur förbättrar förutsättningarna för regional utveckling, företagande och miljön:

• Ledtiderna i miljöprövningen bör minska till max sex månader från ansökan till beslut i första instans.
• Utbildning i ansökningsförfarandet för framförallt förstagångssökande och ovana mindre konsultbyråer.
• Förenklat förfarande vid prövning av pågående täktverksamhet skulle ge kortare ledtider:
• Fortsatt täkt: Låt sökanden komplettera den ursprungliga ansökan.
• Utvidgad täkt; Utnyttja tidigare erfarenheter, till exempel bullerutredningar och grundvattennivå. Varje fall är dock unikt utifrån bland annat täktens ålder.
• Omorganisera MPD till fler heltidshandläggare för att öka effektiviteten.
• Regeringen bör tillsätta en central operativ koordinator för miljöprövningsdelegationerna i Sverige, som är bemyndigad att utan dröjsmål fatta nödvändiga beslut, det vill säga vid behov flytta resurser virtuellt mellan olika MPD. Detta bäddar också för ett enhetligt och effektivt arbetssätt hos samtliga MPD.
• Härnösand bör tillföras ytterligare resurser så att de kan avveckla lagret (om nuvarande tillfälliga lösning inte lyckas). 

Vad händer nu?

Skogforsk planerar nya projekt under 2018, dels en uppföljning av det här projektet och dels ”Processkartläggning av miljöprövningen” med syfte att identifiera potentialer till förenklade och förkortade tillståndsprocesser.