Styrmedel för att uppmuntra naturvårdande skötsel

Bakgrund

Att avstå från att bruka skog för virkesproduktion används som strategi för att gynna biologisk mångfald. I Sverige finns drygt tre miljoner hektar skyddad produktiv skogsmark varav knappt hälften är inom formellt skyddade områden och resterande är frivilligt skyddat (SCB, 2020). Men målen för den biologiska mångfalden uppnås inte per automatik genom att områden lämnas till fri utveckling. I många fall har områdets ekologiska värden uppstått genom återkommande störningar, som inte sällan har upphört eller förändrats under det senaste århundradet. Det kan gälla såväl naturliga störningar som bränder eller störningar skapade av människan såsom slåtter och bete. I och med att arter anpassat sig till dessa miljöer är det viktigt att i områden med dessa värden genomföra det som kallas naturvårdande skötsel (NS), medan områden som bäst förvaltas genom att det lämnas för fri utveckling brukar benämnas som naturvård orörd (NO). I Sverige finns i uppskattningsvis 0,6–1,1 miljoner hektar skogsmark som återkommande behöver NS (Grönlund, 2020). Det saknas statistik om i vilken utsträckning dessa åtgärder utförs, men de underlag som finns antyder att det finns ett stort skötselbehov, både inom formellt och frivilligt skyddade områden.

En definition av styrmedel inom miljöpolitik är att ”Staten använder styrmedel för att få individer och företag att ta större hänsyn till de oavsiktliga effekter, även kallade externa effekter, som deras val orsakar. Styrmedel syftar till att förändra hur aktörer väljer att fatta beslut, så att individer och företag gör åtgärder som förbättrar miljön” (Naturvårdsverket, 2022). Begreppet är stort och omfattar exempelvis både marknadslösningar och icke-marknadsbaserade lösningar, men också både lösningar som tillkommit på offentligt initiativ och lösningar initierade av marknadens aktörer.

I Sverige uppmuntrar samhället naturvårdande skötsel på flera sätt. Inom formellt skyddade områden har såväl Skogsstyrelsen som länsstyrelserna i uppdrag att utföra naturvårdande skötsel. Skogsstyrelsen har däremot först på senare år fått en uttalad budget för detta, tidigare löstes det genom att använda medel från potten som fanns för upprättandet av nya skyddade områden (Grönlund m.fl., 2020). Hos privata markägare är certifieringen genom FSC (2020) och PEFC (2017) starka drivkrafter till inrättandet av frivilligt skyddade områden (Keskitalo & Liljenfeldt, 2014). Certifierade markägare har ett krav på sig att avsätta minst fem procent av den produktiva skogsmarken i det som kallas frivilliga avsättningar, ett samlingsnamn för NS- och NO-områden. Och i certifieringsstandarden uttrycks att dessa områden ska skötas i linje med skogsbruksplanen. Det finns dessutom bidrag från Skogsstyrelsen, Nokås-bidrag, som täcker en del av kostnaderna för att genomföra vissa NS-åtgärder. Inom Nokås-bidragen finns klargjort vilka åtgärder som ges stöd och hur stödet ska prioriteras. Skogsstyrelsen erbjuder rådgivning till den som söker stöd och genomför efter utförd åtgärd en kontroll, varpå bidraget betalas ut. Roth m.fl. (2015) gjorde en analys av Nokås och konstaterade att bidraget skapat mycket nytta, men samtidigt att det var svårt att med säkerhet säga att det uppnådde sitt mål. Roth m.fl. (2015) konstaterade också att beloppen som beviljas inom Nokås är relativt små, medianbeloppet var 3 640 kr och 80 procent av alla stöd som betalades ut var lägre än 10 000 kr. I och med att en stor del (43 procent) av resurserna för Nokås användes för administration föreslog Roth m.fl. (2015) inrättandet av mindre administrativt krävande stöd. Sedan dess har Skogsstyrelsen haft stödet ’Skogens miljövärden’ (Skogsstyrelsen, 2022). Detta har haft ett enklare förfarande och omfattat fler typer av åtgärder, men kommer troligtvis inte att förlängas efter 2022-12-31.

Miljömålsrådet har, inom programområdet ’Insatser för grön infrastruktur’, initierat en dialogprocess med titeln ’En nationell strategi för natur- och kulturvårdande skötsel av skogar som förvaltas med naturvårdsmål’ (Miljömålsrådet, 2021). Detta arbete leds gemensamt av Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket och det inleddes under 2020 och planeras pågå till juni 2023. Processens uppdrag är att ”Ta fram en nationell strategi för natur- och kulturvårdande skötsel av skogar som förvaltas med naturvårdsmål”. Ett av de områden som processen, som fokuserar på samverkan mellan aktörer i branschen, arbetat med är att undersöka vilka styrmedel som skulle kunna användas för att uppnå ökad omfattning på NS.

Den svenska skogspolitiken bygger sedan mitten av 1990-talet på principen om ”frihet under ansvar” (Lindahl m.fl., 2017) och detta ska säkerställa att produktion och miljö ges lika stor tyngd. Men det går att ifrågasätta om detta verkligen är tillräckligt för att nå Sveriges ambitiösa miljömål (Danley m.fl., 2021). Detta gör att ändringar i skogspolitiken och nya styrmedel kan behövas.

Trots höga ambitioner och existerande medel för att uppmuntra NS-åtgärder finns det ett stort behov av mer skötsel. Det finns exempel hos såväl myndigheter som privata markägare på strategier och målsättningar kopplade till NS. Men i och med att målsättningar kopplade till bevarandet av biologisk mångfald också är nationellt så kan ett bidrag till lösningen vara utveckling av styrmedel som uppmuntrar naturvårdande skötsel.

Syfte

Målsättningen med denna rapport var att kartlägga möjliga styrmedel som kan uppmuntra ökningar av mängden NS-åtgärder som utförs i Sverige, samtidigt som effekterna på samhällets kostnader för åtgärderna beaktas.

Material och metoder

Studien har genomförts i tre steg:

1. En sammanställning av utvärderingar av styrmedel och lösningar för allokering av skyddade områden. Denna del fokuserade på skyddade områden då det finns begränsat med litteratur av liknande slag om NS. Material för denna del var en litteratursökning med bred ansats.
2. Sammanställning av erfarenheter från svensk skogsnäring om NS, och frågan om det utförs eller ej, har sammanställts genom data från Grönlund m.fl. (2020), Johannesson m.fl. (2021) och Fernandez-Lacruz samt Grönlund (2022).
3. De teoretiska lösningarna kombinerades sedan med resultaten från genomförda studier för att formulera förslag på koncept som skulle kunna leda till ökad omfattning på NS i Sverige.

Resultat och diskussion

Prioritering av områden som ska skyddas

En av de första frågorna för samhället kopplat till gynnande av biologisk mångfald är valet av vilka områden som ska avsättas. Denna fråga är komplex och förutom att det är svårt att jämföra olika områden som potentiellt kan skyddas så kan dessutom skyddet vara utformat på flera olika sätt.

Cubbage m.fl. (2007) har gjort en sammanställning av styrmedel för att reglera brukande av skog och uppnå ett, för samhället, önskvärt tillstånd. En viktigt första fråga när det gäller styrmedel är såklart att tydligt formulera vilka mål som ska uppnås. Cubbage m.fl. (2007) menar att ökande fokus på att gynna skogens många värden gör att också policy och styrmedel måste utvecklas, vilket de också har. Den stora trenden beskrivs som en övergång från detaljerade reglering till lösningar där alla aktörer verkar på en marknad, som däremot ofta behöver skapas genom detaljerad reglering (exv. handel med utsläppsrätter). En avgörande utmaning för samhället är att välja redskap och avgöra hur stort värde som sätts på att ett visst tillstånd uppnås, hur mycket resurser som ska anslås för just detta mål.

Lundström m.fl. (2011) genomförde Heureka-analyser av ett stort område i Sverige i syfte att analysera strategier för att hitta kostnadseffektiva metoder för att formellt skydda (att köpa) skogsmark och samtidigt uppnå största möjliga nytta för biologisk mångfald. Studiens huvudsakliga slutsats var att det är kostnadseffektivt att skydda yngre skog som har potential att utveckla höga värden. Däremot har en strategi som fokuserar på befintliga och högre värden i äldre skog fördelen att större värde kan uppnås på mindre yta, men det är förknippat med högre kostnader.

Sironen m.fl. (2020) använde GIS och flermålsanalys i en region i Finland för att utvärdera utfallet av att skydda skog med fyra olika policy-alternativ:

1. Frivilligt inrättade skyddade områden vars skydd är permanent.
2. Av samhället utsedda områden (motsatsen till frivilligt) som samlas i ’värdekärnor’ och har ett permanent skydd.
3. Frivilligt skyddade områden vars skydd är permanent och den uttalade avsikten är att bedriva naturvårdande skötsel.
4. Frivilligt inrättade områden som har ett tidsbegränsat skydd.

I studien konstateras att utfallet av strategierna skapar likartade nyttor och att valet av strategi är väldigt beroende av hur olika nyttor värderas/viktas. Och en utmaning i fråga om naturvård är att olika aktörer gör olika värdering av nyttorna, varför det är i princip omöjligt att anse att en sanning har identifierats.

Iwarsson Wide (2022) sammanfattar förutsättningarna och pågående ansatser för att skapa en marknad för så kallad ekologisk kompensation, då aktörer som åstadkommer skada på miljön kan kompensera för detta genom att skapa motsvarande nytta på en annan plats. I flera länder finns en lagstadgad skyldighet för företag att genomföra denna typ av kompensation, men det finns också en växande marknad för detta kopplat till att företag vill visa på gott uppförande, i syfte att stärka sitt varumärke. Utmaningen för samtliga dessa lösningar är att mäta och kvantifiera biologisk mångfald samt att upprätta en allmän modell för detta.

Utöver dessa, tämligen materiella faktorer, finns mer subjektiva värden som inverkar på människors förhållningssätt till skydd av skog. Både Miljand m.fl. (2021) och Thorning och Mark-Herbert (2022) har identifierat markägarens självbild som en väldigt viktig komponent. Enskilda markägare som vill uppfattas som att de bedriver ett hållbart skogsbruk väljer att certifiera sig och lägger energi på att skydda skog. De konstaterar att ekonomiska incitament är viktiga, men långt ifrån avgörande, för att säkerställa att biologisk mångfald värnas hos enskilda markägare.

Prioritering av naturvårdande skötsel

Nyttan av skyddade områden uppstår först då det förvaltas på det sätt som var avsikten. Fernandez Lacruz och Grönlund (2022) undersökte genom enkäter till personer som arbetar med NS anledningar till att åtgärder utförs eller inte. Den övergripande slutsatsen från detta arbete är att processen med prioritering av NS-åtgärder är väldigt komplex och att beslutet att åtgärda ett område till förmån för ett annat är avhängt väldigt många parametrar. Att systematisera och förenkla detta beslut bedömdes därför inte möjligt. Däremot så framkom parametrar som betraktades som viktigare än andra vid prioriteringen, nämligen:

• Om det finns en risk att bevarandevärden försvinner om åtgärden inte utförs leder det till att åtgärden prioriteras högre. Detta kan ställas mot områden där risken för negativa effekter inte är lika akut.
• Huruvida området har ytterligare skydd, såsom biotopskyddsområde eller naturvårdsavtal. Detta kan möjligen tolkas som ett uttryck för ”kvalitet” på naturvärden.
• Certifieringsreglerna, de kräver att åtgärder föreslagna i skogsbruksplanen också ska utföras.
• Markägarens önskemål, vilket ska tolkas i ett sammanhang där många som deltog i enkäten arbetar i skogsägarföreningar och därmed har mycket kontakter med enskilda markägare.
• Lönsamheten i åtgärden betraktades väldigt olika mellan grupper av respondenter men lyftes i mindre omfattning än väntat.

Studien konstaterar samtidigt, såsom studierna gällande prioritering av skydd av områden, att värderingen av olika nyttor är avgörande för synen på vilka åtgärder som bör prioriteras och detta beror på typ av organisation och arbetsroller inom organisationen.

Grönlund m.fl. (2020) kartlade genom intervjuer med tjänstepersoner och maskinförare anledningar till att NS-åtgärder inte utförs. Studiens resultat sammanfattas med att det finns saker som uppmuntrar NS, men desto fler saker som bidrar till att det inte utförs. Uppmuntrande faktorer var certifieringskriterierna och ett personligt engagemang, som ofta sprider sig till andra inblandade i ”NS-processen”. Det som däremot begränsade NS var de praktiska begränsningarna gällande maskinresurser, osäkerhet avseende kostnaderna, befarad kritik i de lägen åtgärder anses ha utförts på fel sätt samt avsaknaden av incitament att utföra åtgärderna.

Johannesson m.fl. (2021) samlade ett antal grupper med personer inom olika organisationer som var inblandade i processen som leder fram till att NS utförs. Syftet var att undersöka hur respektive organisation genomförde NS och att hitta organisatoriska ”flaskhalsar” som begränsar dessa arealer. Undersökningen konstaterade att det som, inom organisationerna, oftast lyfts är bristen på resurser, tid, prioritet och kunskap.

Styrmedel för naturvårdande skötsel

I Fernandez Lacruz och Grönlund (2022) framhölls markägarens önskemål som väldigt viktigt, för vissa NS-åtgärder. Thorning och Mark-Herbert (2022) belyste den stolthet som många skogsägare känner inför att de är certifierade och bedriver ett hållbart skogsbruk. Samtidigt konstaterade Johannesson m.fl. (2021) att rädslan för kritik för att ha gjort fel kanske inte var så påtaglig som tidigare undersökningar visat på. Följaktligen kan en möjlig väg framåt vara att göra ökade ansträngningar för att säkerställa att certifieringen efterlevs. Det sker återkommande revisioner av certifieringen men det är samtidigt komplicerat att dra gränsen för vad som är att betrakta som en brist och vad som är summan av oturliga omständigheter. Samtidigt finns en utmaning vid revisioner av certifieringen. Kritik på avvikelser som upplevs som korrekt och rimlig är den som har störst möjlighet att åstadkomma positiv förändring.

En av grupperna från Johannesson m.fl. (2021) var representanter från Skogsstyrelsen. De ansvarar följaktligen för NS inom vissa formellt skyddade områden. Det är intressant att de lyfter liknande utmaningar som gruppen med företrädare från en skogsägarförening (att frågan inte ges tillräckligt mycket tid och resurser, inte betraktas som lika viktig som andra frågor osv.). Detta antyder att det inte är säkert att en hårdare reglering av NS skulle ge stora resultat. Att reglera om skogsbruksåtgärder kan kännas väldigt främmande men med 1979 års skogsvårdslag (och fram till 1993) fanns många förpliktelser för skogsägare, exempelvis röjningsplikt (Lindahl m.fl., 2017). I nuvarande skogsvårdslag finns det krav både på återbeskogning och lägsta tillåtna virkesförråd. Att införa en lagstadgad skyldighet att utföra NS kan te sig lite otidsenligt och de studier som presenterats ovan ger inte starkt stöd för att detta skulle leda till stor förändring.

Johannesson m.fl. (2021) konstaterar att begränsningarna i NS ofta kopplas till att det inte ges en högre prioritet, vilket ofta uttrycks som brist på sådant som resurser och tid eller prioriteringar. Detta kan tolkas som ett uttryck för att det skulle kunna finnas möjlighet att uppnå förändringar genom ökade resurser. På kort sikt är resurser (oftast) att betrakta som ett nollsummespel där ett ökat fokus på en fråga innebär att något annat ges en lägre prioritet. På längre sikt finns såklart möjlighet att öka kapaciteten (exv. budget för åtgärder eller antalet maskiner som anlitas) med följden att de ökade resurser som läggs på en fråga inte behöver ske på bekostnad av något annat. En certifierad skogsägare ska sköta sin skog i enlighet med skogsbruksplanen. Men i fråga om NS kan det vara svårt att avgöra vad detta innebär samtidigt som det finns en brist på utförare under den del av året då det är lämpligt att genomföra NS. Följaktligen kan det i vissa lägen upplevas som väldigt utmanande att genomföra NS, men det beror till viss del på att man inte är beredd att ta konsekvenserna av att prioritera NS (exv. att kvoter för virkesleveranser inte uppfylls eller att skötsel av skyddade områden genomförs i stället för att ytterligare områden skyddas). Om samhället upplever att marknadslösningen för att uppmuntra NS (huvudsakligen certifieringen) inte når sina mål bör man i stället överväga att dela ut både större belopp som samtidigt inte är fullt så administrativt komplicerade.

Såväl Fernandez Lacruz och Grönlund (2022) som Johannesson m.fl. (2021) och Miljömålsrådet (2021) lyfter behovet av ökad kunskap för att öka omfattning och kvalitet på NS-åtgärder. Det är enkelt att hänvisa till behov av ökad kunskap men dessvärre svårt att uppnå. Det är högst troligt att ökad kunskap bland alla som är inblandade i NS-åtgärder leder till detta mål om både ökad omfattning och kvalitet på NS-åtgärder. Det som däremot är utmanande är att veta vilken information som saknas och att nå ut med den. Grönlund m.fl. (2020) konstaterade att osäkerheten kring kostnaderna för NS i sig hade en kraftigare hämmande effekt än de faktiska kostnaderna. Mot denna bakgrund initierades studien av Grönlund m.fl. (2022). Deltagarna i Johannesson m.fl. (2021) menade däremot till viss del att det inte var kostnaderna det saknades kunskap om, utan i stället kunskap om hur åtgärder skulle utföras och hur det kan säkerställas att rätt saker utförs.

Även om det inte i någon av de nämnda studierna om NS hävdas att höga kostnader för åtgärder är det största hindret så är det samtidigt en faktor som ständigt förekommer. Dessutom finns det anledning att tro, som Grönlund m.fl. (2020) nämner, att åtgärder som är allt för dyra inte ens övervägs och därför ibland glöms bort i diskussionen. De olika modeller för ekologisk kompensation som Iwarsson Wide (2022) refererar till skulle här kunna ha ett värde. Genom en stor investering kan väldigt stor nytta skapas, vilket marknadskrafter rent teoretiskt skulle kunna lösa. En avgörande utmaning är att det behövs både juridiska regelverk och en marknadslösning som accepteras av alla inblandade. Och mätning av ekologiska värden är komplicerat. En marknad för NS bygger på att det ska gå att prognosticera och följa utvecklingen av den biologiska mångfalden med godtagbar avvägning mellan kostnad för uppföljning och kvalitet på data.

Slutsats

Det finns många olika möjligheter för att uppmuntra NS. Åtgärdernas heterogenitet bidrar däremot till att det är svårt att skapa allt för generella lösningar. Denna studie har identifierat fyra olika ansatser som har möjlighet att bidra till att detta mål uppnås:

1. Ökat fokus på att kraven i certifieringen efterlevs.

2. Mer ekonomiskt stöd, med enklare administration.

3. Mer rådgivning och utbildning till alla berörda parter om såväl värdet av åtgärderna som hur det på bästa sätt kan genomföras.

4. Närmare undersökning av möjligheterna för en marknad för ekologisk kompensation som omfattar NS-åtgärder.